Wanda Engel

Por WandaEngel - 26/05/2021

Gestão Pública Metodologias Pacto pela Educação Pará Parcerias Multissetoriais Trajetória

Como parte de nossos objetivos com o Pacto pela Educação do Pará, e culminância da experiência, na função de Organização Estruturante daquela iniciativa, partimos para a produção do documento denominado “Colaborar é preciso: Um Guia para Parcerias Multissetoriais”.

O propósito deste Guia era o de analisar as Parcerias Multissetoriais como uma proposta de inovação social, capaz de promover maior impacto nas políticas públicas, voltadas ao enfrentamento de problemas sociais complexos. 

Como já foi dito, entendia-se como problema social complexo (wicked problem) um conjunto de disfunções que ocorrem no seio de uma sociedade, identificadas e sentidas como tal, e que atingem uma grande quantidade de pessoas ou instituições. 

Este tipo de problema é fruto de múltiplas causas, nem todas evidentes, que interagem entre si, demandando respostas intersetoriais e interorganizacionais.

Mesmo sabendo que as especificidades de cada lugar e de cada tempo devem ser consideradas, esperávamos poder contribuir para um melhor entendimento sobre esta inovação social, voltada a superar a fragmentação, encontrada na maioria das propostas de solução para problemas deste tipo. 

Defendemos, neste Guia, a ideia de que a colaboração entre instituições públicas, empresariais, do terceiro setor, além da mídia, de universidades e dos próprios beneficiários, em torno de uma Agenda Comum, pode ser um novo caminho para o desafio de aumentar o impacto destas propostas.

Resumindo, poderíamos dizer que nosso objetivo com esta publicação era o de analisar o processo de concepção, implantação, acompanhamento e avaliação de Parcerias Multissetoriais (PMSs), de forma a contribuir com todos aqueles que pretendessem aventurar-se na implantação desta verdadeira “engenharia social”, na busca de um maior impacto das políticas públicas, voltadas ao enfrentamento dos complexos problemas que atingem nossa sociedade.

O Guia, que demandou um intenso trabalho de revisão de literatura, tanto das bases teóricas, quanto de sistematizações das experiências que fizeram uso desta tecnologia social, foi estruturado em quatro capítulos.

No primeiro, são discutidos os conceitos básicos, referentes a problemas sociais complexos e à própria Parceria Multissetorial.

No segundo, são trabalhados os fatores-chave, inerentes ao processo colaborativo, tais como: uso do pensamento sistêmico, transformação pessoal para transformação social, novos tipos de liderança, novas formas de comunicação, colaboração, relações de confiança, gestão de conflitos, aprendizagem colaborativa, uso construtivo do poder e resiliência.

No terceiro, iniciamos a análise da prática de uma PMS, ressaltando as condições básicas para sua implantação e o papel fundamental exercido por uma Organização Estruturante, ou Backbone Organization, em cada uma de suas funções de apoio à: concepção e implantação de uma Agenda Comum, mobilização de parceiros, gestão colaborativa para resultados, governança multissetorial e descentralizada, comunicação continuada, acompanhamento e avaliação dos resultados, e realização de eventos de reforço à identidade grupal e à motivação.

No quarto capítulo, tratamos do processo de implantação, identificando as principais atividades em cada uma de suas diferentes fases. São analisadas: a fase preliminar, quando ocorre a decisão de se implantar ou não uma PMS; a fase inicial, dedicada ao planejamento e início da implantação; a fase intermediária, em que se efetiva a ação colaborativa; e, finalmente, a fase conclusiva, voltada para a institucionalização e a sustentabilidade da iniciativa. 

Nesse quarto capítulo, são também apresentadas algumas metodologias de trabalho que funcionam como importantes instrumentos, na busca por melhores resultados, em um processo colaborativo. Por fim, são elencadas aprendizagens oriundas da experiência internacional do Synergos e de nossa atuação no Pacto pela Educação do Pará, já apresentadas nos Episódios 8 e 9 desta temporada.

Não pretendo, neste episódio-síntese, fazer uma resenha de todo o conteúdo do Guia, que merece ser lido em sua integralidade, mas apresentar alguns pontos que considero importantes e pouco explicitados nos episódios anteriores.

É o caso dos fatores-chave (capítulo 3) que mesmo tendo sido implicitamente abordados, merecem ser mais bem sistematizados, antes mesmo de serem aprofundados em uma posterior análise do Guia.

Fatores-chave de uma parceria

Uma PMS não se faz somente com ações objetivas de análise, planejamento, execução, comunicação, acompanhamento e avaliação. 

Seu desenvolvimento inclui fatores-chave sem os quais serão bastante reduzidas as possibilidades de êxito. 

Uso do pensamento sistêmico

O caminho tradicional, de decompor as diferentes partes de um problema e resolver cada uma delas, parece ser inócua na resolução de questões complexas. Isto porque, separando cada unidade, perde-se não somente a visão do todo como a compreensão da dinâmica de interação entre as partes.

Por este motivo, os problemas complexos exigem uma visão sistêmica ou holística, que sirva de base a uma abordagem multissetorial.  

Considera-se sistema um conjunto de elementos em interação entre si e com o ambiente, e em constante mutação no tempo e no espaço. 

A dimensão do tempo exige que, além de entender o contexto das interações, num dado momento (a foto), se compreendam as tendências daquele contexto (o filme). 

Quanto ao espaço, a globalização provocou, entre outros efeitos, uma diluição de fronteiras entre o nacional e o global, com a expansão das interações a uma escala antes inimaginável. 

Este sistema densamente interconectado, em que decisões e ações locais podem ter impacto global e vice-versa, reforça o aumento da complexidade dos problemas e a necessidade de uma compreensão sistêmica da realidade.

A pandemia do Novo Coronavírus, com suas diferentes dimensões- sanitária, social, cultural e econômica – além do caráter global de sua disseminação e da produção e distribuição dos insumos (vacinas) necessários para seu enfrentamento, é um exemplo concreto e atual de um tipo problema que exige uma abordagem sistêmica e uma atuação multissetorial.  

A multidimensionalidade dos problemas 

Um importante exercício de pensamento sistêmico, aplicado à análise do contexto de um problema social complexo, é a identificação de sua rede de fatores causais. Utilizando-se de uma série de “porquês” é possível identificar a complexidade e a intersetorialidade dos fatores que definem esse contexto.

No caso de problemas ligados à juventude, por exemplo, é possível identificar, dentre outros, fatores relacionados ao setor econômico (pobreza, desemprego, sub emprego); ao setor educacional (ensino de baixa qualidade, atraso escolar, evasão); ao setor de proteção social (carência de serviços assistenciais e de programas de renda mínima); ao setor de saúde (serviços deficitários, mortes por causas externas); ao setor da justiça (ato infracional, violência, falta de acesso à justiça); ao meio ambiente (ambiente degradado); à infraestrutura (carências habitacionais, transporte precário, falta de saneamento); aos setores de esporte, cultura e lazer (falta de acesso); ao setor de  ciência e tecnologia (infraestrutura de TI precária, falta de acesso a instrumentos digitais) e finalmente, à má gestão (incluindo a corrupção) que afeta as políticas públicas em todos estes setores. 

Fatores subjacentes: a metáfora do iceberg

Análises de contexto e de tendências parecem não ser suficientes para compreender os problemas complexos que uma PMS pretende enfrentar.

Existem fatores subjacentes, de enorme influência no contexto do problema e em sua história, difíceis de serem detectados, por seu caráter subjetivo.  

Há muitas maneiras de tentar analisar esta situação, mas uma ferramenta considerada muito útil é a metáfora do “Iceberg”.

Reos Partners desenvolveram um instrumento que nos ajuda a entender como funciona o sistema inteiro. 

O iceberg ilustra o quanto está abaixo do que se observa diretamente. 

Segundo a proposta, só é possível visualizar um décimo do todo, porque grande parte da massa real (90%) fica abaixo da superfície. 

Além disso, o contexto de um problema evolui no tempo, em função de múltiplas estruturas, sendo que na base de todo o fenômeno estão formas particulares de pensamento, ou modelos mentais, que existem, tanto no âmbito da sociedade, quanto dos indivíduos. 

Consideramos como estruturas as diferentes instituições envolvidas com o problema. Elas podem ser estruturas formais ou normas culturais.

Assim, a promoção de mudanças sociais requer que se operem transformações tanto nas instituições formais quanto nas culturas subjacentes.

Estas estruturas podem ser responsáveis pela produção e reprodução do problema, além de constituir barreiras reais à mudança, mas também podem contribuir para o alcance dos objetivos.

A efetividade de uma PMS depende, pois, da identificação de instituições que estejam impedindo que a mudança desejada aconteça e daquelas que oferecem suporte ao bom resultado da iniciativa. 

Uma instituição que apoie a proposta da parceria deve ser ajudada a ter mais influência nos comportamentos dos outros parceiros. Já com relação a uma instituição contrária, devem-se desenvolver estratégias que reduzam seu impacto.

Ocorre que, por definição, as instituições são estáveis, duradouras e resistem às mudanças. Em geral, elas mudam muito lentamente, através de pequenos passos incrementais. 

Por outro lado, mesmo uma pequena mudança, em uma instituição que esteja próxima de um ponto de inflexão, pode ter um enorme efeito positivo. 

É interessante notar que as PMSs têm potencial para influenciar mais efetivamente um número maior de instituições, porque podem se utilizar do poder e da inteligência coletiva de seus muitos parceiros.

Já os modelos mentais incluem as normas e valores, de uma dada sociedade ou grupo social, que são absorvidas pelos indivíduos, no decorrer de suas vidas, em seu processo de socialização. 

Essas maneiras de pensar são persistentes e constituem a parte mais escondida do iceberg. 

Diferentes grupos de parceiros geralmente têm modelos mentais diferenciados, e estes moldam sua compreensão e as decisões que tomam. Em problemas complexos, estes modelos mentais podem ser, inclusive, antagônicos, gerando conflitos e dificultando a colaboração.

Os limites da ação de uma PMS

Quando usamos o pensamento sistêmico na abordagem de questões sociais, dada a amplitude da conexão entre seus fatores, temos de decidir sobre o foco e os limites da atuação. 

Se os limites são muito largos, o processo pode se tornar extremamente complicado e o sucesso será difícil de alcançar. Se muito estreitos, pode-se estar deixando de lado questões cruciais à solução do problema. 

É provável que os limites mudem durante o processo, mas é necessário partir de um foco e de limites definidos de forma colaborativa.

Círculos viciosos e virtuosos e pontos de alavancagem

A análise sistêmica da realidade, com sua rede de causas e consequências, nos permite identificar círculos virtuosos e viciosos de interação. Esta identificação é de enorme utilidade para as PMS que devem desenhar sua Agenda Comum, visando potencializar os círculos virtuosos e neutralizar os viciosos.

Este exercício também permite a visualização de pontos nodais, tanto em círculos viciosos quanto em virtuosos, a partir dos quais pode-se iniciar o processo de transformação.

Estes pontos podem funcionar como verdadeiros “pontos de acupuntura”, pelo seu poder de irradiação, sendo considerados também como “pontos de alavancagem” dos processos de mudança.

No campo da educação, é clara a existência de um círculo vicioso que se inicia nas características socioeconômicas da família de origem e na baixa escolaridade de seus membros, prossegue por condições ambientais geradoras de morbidades, no acesso à escola de baixa qualidade, no analfabetismo funcional, no baixo desempenho escolar, na defasagem idade-série, na evasão escolar, no subemprego, desemprego ou envolvimento com atividades marginais, completando-se com a constituição de uma nova família, quando se reproduz o círculo.

Qual seria o ponto de alavancagem deste círculo? Um deles poderia ser a garantia da plena alfabetização até os 8 anos ou mesmo a diminuição da evasão escolar e a conclusão do Ensino Médio.

Transformação pessoal para transformação social

As pessoas somente investirão o tempo e o esforço necessários para fazer algo se estiverem emocionalmente envolvidos com a questão.

O envolvimento emocional pode advir de nossas convicções e crenças mais profundas, ou de questões mais concretas ligadas ao trabalho, à carreira ou a interesses pessoais.

Segundo Dulany (2017), sentimentos de confiança, inspiração, compaixão, calma, alegria e empoderamento incentivarão as pessoas a se engajarem em ações colaborativas.

Por outro lado, sentimentos de medo, frustração, ansiedade, raiva e irritação podem bloquear o engajamento. 

A intenção de colaborar pode também ser determinada pela percepção de urgência ou mesmo de crise, mas se esta for vista como extremamente grave, as pessoas podem ficar paralisadas pela ansiedade ou pelo medo.

A facilitação de uma PMS deve ter como objetivo desenvolver um ambiente seguro em que as pessoas se sintam capazes de realizar as transformações pessoais necessárias. 

Para Dulany, os principais componentes do processo de transformação pessoal são: o aumento da confiança, a assunção da própria vulnerabilidade, a busca de autenticidade, a percepção de pertencimento, o desenvolvimento da curiosidade, a experiência com a beleza, o uso da imaginação, a curiosidade, o sentimento de gratidão, o amor e a “presença”.

Liderança colaborativa e liderança-ponte

Usamos a denominação de liderança colaborativa para o exercício compartilhado dos papéis de líder entre diferentes parceiros.  

Já a liderança-ponte refere-se a um tipo específico de líder, capaz de criar as condições necessárias para o estabelecimento de pontes de confiança, respeito e solidariedade entre os diferentes parceiros de um mesmo grupo, e entre grupos.

É importante entender que os tipos de liderança que funcionam em um cenário hierárquico, onde os líderes têm autoridade formal, provavelmente não funcionarão nesse ambiente mais colaborativo.

Para serem bem-sucedidas, as PMSs precisam ter um forte padrão de liderança colaborativa e contar com líderes-ponte, tanto na coordenação da iniciativa, quanto em cada um dos diferentes grupos de parceiros. 

Comunicação 

O pensamento estratégico em comunicação precisa estar na raiz de uma Parceria Multissetorial. 

Essa dimensão é transversal e precisa ser inerente a todas as etapas da PMS. Deve-se reconhecer seu poder transformador, percebendo-a como uma estratégia, e não somente como uma ferramenta.

É fundamental cocriar, com o grupo inicial de parceiros, uma narrativa objetiva, clara, simples, mas não simplista, que ofereça esperança, possua foco na solução e seja, sobretudo, humana. 

Ela deve também criar um senso de urgência, mas sem ser trágica, apresentando saídas e soluções possíveis.

Essa narrativa precisa ter a capacidade de sensibilizar, engajar e facilitar o relacionamento entre os diferentes atores da PMS. Deve apresentar os desafios, demonstrando o tamanho da complexidade. Deve ser preferencialmente elaborada de forma colaborativa e ter a capacidade de mobilizar e ampliar, em curto, médio e longo prazo, a rede de interlocutores.

Diretrizes básicas para a comunicação em uma PMS

Diferentes culturas têm diversificados padrões e estilos de comunicação. Esta diversidade é característica de uma PMS, cujos parceiros são oriundos de diferentes setores, grupos etários, grupos étnicos e até países. Com isto, a tendência é de que uma PMS se transforme em uma verdadeira “torre de Babel”.

Uma boa comunicação, neste contexto multicultural, não acontece naturalmente. Ela precisa ser promovida e encorajada. O sucesso de uma PMS depende, em certa medida, da capacidade de os parceiros adotarem formas de interação que respeitem os traços culturais uns dos outros. 

Comunicação não violenta

A ideia de comunicação não-violenta foi desenvolvida por Marshall Rosenberg, no final da década de 1960, durante seu envolvimento com a integração racial no sul dos Estados Unidos. 

Ele ficou fascinado por duas questões fundamentais: (1) Se os humanos gostam de apoiar uns aos outros e cuidar uns dos outros, por que criamos tanta violência e sofrimento através das nossas interações, mesmo com aqueles que amamos? (2) Como algumas pessoas podem permanecer passivas, mesmo frente a circunstâncias difíceis e violentas?

Rosenberg ficou convencido de que parte da resposta a essas perguntas poderia ser encontrada na forma como as pessoas se comunicam. 

A comunicação não-violenta inclui quatro componentes: o foco no que nós e outros observamos (observação), como nos sentimos em relação a isso (sentimento), quais são as nossas necessidades subjacentes (necessidades) e o que cada um de nós pediria aos outros e a nós mesmos (pedido). 

Formas de colaboração

Eppel; Ryan; Gill; Lips (2008) consideram cinco níveis distintos para as relações interorganizacionais, situando a colaboração como a de mais alto grau.

Os níveis de relacionamento, segundo os autores, são:

Coexistência: baseia-se na noção de autossuficiência, não há comunicação formal, as políticas e serviços estão isolados e, embora possa haver preocupações comuns, a marca é a autonomia;

Compartilhamento: começa a haver troca de informação, por meio de reuniões informais e irregulares de informação, podendo os parceiros estarem eventualmente juntos, em função de interesses comuns;

Cooperação: inclui partilha de recursos e maior formalidade e regularidade nos contatos, além da possibilidade de os parceiros atuarem em projetos comuns;

Coordenação: há um trabalho conjunto, com trocas regulares e formais, em função de projetos partilhados; 

Colaboração: atinge-se a divisão efetiva de responsabilidades, com uma parceria formal, políticas pactuadas e um trabalho conjunto voltado para objetivos comuns. 

Uma PMS depende de um consistente trabalho colaborativo. Há que destacar que o melhor indutor de colaboração parece ser uma experiência bem-sucedida. A colaboração cresce, principalmente em função de bons resultados.

Por outro lado, ela demanda a existência de laços de confiança.

Laços de confiança

A confiança ajuda a mobilizar e a manter os parceiros unidos, mesmo quando surgem as dificuldades, facilita a negociação, a aprendizagem conjunta e a gestão de conflitos, reforçando os compromissos. 

Um processo colaborativo só é possível num contexto de relações de confiança. A falta de confiança é provavelmente a razão mais citada para a quebra de uma PMS.

Quando existem laços de confiança prévia entre os parceiros, isso constitui um ativo relevante.  No mundo real, entretanto, isto quase nunca acontece, tornando-se vital a construção contínua de laços de confiança, uma vez que sua dimensão determina a qualidade, duração e profundidade da colaboração.

O desenvolvimento da confiança, entretanto, enfrenta sérios obstáculos, na medida em que os parceiros podem não se entender mutuamente e terem interesses e objetivos diferentes e conflitantes. 

Isto demanda o investimento de tempo para trabalhar transformações no âmbito pessoal, promovendo uma atitude de abertura e de transparência, bem como no campo das relações interpessoais e interinstitucionais. 

Constituem também fatores vitais a partilha de informações, a aprendizagem colaborativa, o apoio em situações de necessidade/ crise, o cumprimento de compromissos e o reconhecimento público pelo trabalho realizado por cada um e por todos, além da atuação líderes-ponte.

Gestão de conflitos

Um conflito ocorre quando parceiros não concordam entre si sobre uma questão importante e consideram as diferentes posições como inconciliáveis.

Ele é quase inevitável em qualquer PMS, uma vez que as diferentes partes terão naturalmente interesses conflitantes e provavelmente encontrarão dificuldades para imaginar uma conciliação aceitável.

Para que uma PMS seja efetiva, é essencial que o conflito não seja ignorado ou camuflado, mas sim abordado e tratado de forma construtiva. Ele pode, inclusive, ser necessário e desejável para que a mudança ocorra. 

Assim, o aparecimento, a compreensão e a gestão dos conflitos são essenciais no desenvolvimento de uma PMS efetiva. 

Os conflitos começam e persistem por razões diferentes que podem estar ligadas a sistemas culturais ou a processos sociais, econômicos e políticos mais amplos. 

Em sua essência, se originam em diferentes percepções e significados que as pessoas dão a eventos, políticas ou instituições, ou seja, aos diversos modelos mentais.

Pode-se lidar com o conflito em uma PMS de diferentes formas: melhorando e compartilhando informações, construindo relacionamentos e valores compartilhados e permitindo que diferentes parceiros compreendam os interesses uns dos outros.

Aprendizagem Colaborativa

A falta de soluções simples para problemas complexos requer que parceiros aceitem que a natureza do processo de mudança seja emergente e mutável. 

Isso quer dizer que evolui à medida que as definições do problema se tornam mais específicas, as variáveis contextuais são melhor entendidas, as intervenções da iniciativa são mais direcionadas, os sucessos ficam mais sustentáveis e as mudanças mais tangíveis.

Para que as iniciativas sejam bem-sucedidas, elas devem incluir espaços de aprendizagem participativa para que os parceiros se tornem conscientes das mudanças de contexto e compartilhem informações e conhecimentos, aprendendo a resolver problemas de forma conjunta e a inovar a partir das experiências dos outros.

Uso construtivo do poder

Normalmente as pessoas pensam sobre o poder como algo que as oprime, que outros usam de maneira coerciva ou dominante. Mas ele não é apenas uma força negativa. Na verdade, é o poder que permite que qualquer indivíduo ou organização promova mudanças. 

Na constituição de uma PMS, as diferenças de poder e o seu abuso podem criar tensões e conflitos. Usado, porém, de forma positiva pode representar uma alavanca para alcance dos objetivos.

 

Neste sentido, as PMSs precisam identificar, articular e empregar, de forma coordenada, os diferentes tipos de poder dos parceiros, para provocar uma mudança que seja do interesse de todos. 

Enfim, lidar construtivamente com o poder é fundamental para qualquer PMS.

Resiliência

Na prática, as dificuldades inerentes aos longos e complexos processos de concepção e implantação de uma Parceria Multissetorial, quando se agudizam, podem ocasionar certa desesperança na possibilidade de se obter êxito com a iniciativa. 

A sensação, muitas vezes, é de que não se caminhou ou até de que se retrocedeu na missão pactuada. Tal desalento pode representar a desistência dos parceiros e até a morte da parceria.

Por outro lado, o Centro de Resiliência de Stockholm reuniu princípios considerados cruciais para a construção de resiliência, que podem ser correlacionados às características de uma PMS. 

Dentre eles, destacam-se: manter a diversidade e admitir a redundância; fortalecer a conectividade; promover o uso do pensamento sistêmico; incentivar a aprendizagem e a experimentação; ampliar a participação e promover sistemas de governança policêntricos.

A partir dessa abordagem, parece claro que, se por um lado, as PMS demandam altas doses de resiliência, por outro lado, elas são capazes de gerar sua própria resiliência.

Encerrando a Temporada

Com este episódio, encerramos a análise do tema das Parcerias Multissetoriais, inspirada, em grande parte, na incrível experiência com o Pacto pela Educação do Pará. 

Durante todo o relato, ficou cada vez mais consolidada, em mim, a crença na importância desta abordagem, especialmente nos tempos atuais, em que temos de enfrentar o enorme desafio de reconstruir uma sociedade extremamente atingida, em todos os campos, pela pandemia do Novo Corona Vírus.

Oxalá ainda existam os fatores-chave para que possamos pensar em um grande Pacto Nacional por um futuro mais justo e democrático para nosso país.

No próxima (mini) temporada vamos abordar o trabalho com a Agenda Social 2030, uma experiência de planejamento em longo prazo do Pará, norteada pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODSs), na qual foi delineada uma política de superação da pobreza, centrada na família e utilizando a metodologia dos Ciclos de Vida. Até lá!


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