Wanda Engel

Por WandaEngel - 19/05/2021

Pacto pela Educação Pará Parcerias Multissetoriais Trajetória

Cinco anos após a sistematização das primeiras aprendizagens, baseadas em experiências internacionais do Synergos com Parcerias Multissetoriais, foram sistematizados 10 novos aprendizados, como resultado da atuação do Synergos Brasil, na função de Organização Estruturante do Pacto pela Educação do Pará.

1. Governos não podem ficar de fora 

Nosso primeiro aprendizado foi que, sem envolver os governos, como parceiros prioritários, não é possível pensar em efetivos impactos, nos temas ligados à pobreza e à desigualdade. 

Na década de 80 consolidou-se a ideia de que as organizações sociais atuavam no “terreno baldio das políticas públicas”, devendo se afastar de governos, vistos como inimigos a serem evitados. 

Vivíamos em um contexto de ditadura, tendo sido, a grande maioria das ONGs, criadas para atuar na garantia dos direitos humanos, civis e sociais, em oposição ao governo de plantão.

Hoje temos a certeza de que, somente os governos podem garantir a cobertura necessária ao alcance de um efetivo impacto no enfrentamento de problemas sociais complexos. 

É importante destacar que, quando falamos em governo, referimo-nos a seus diferentes setores.

Assim, se o problema está ligado à pobreza e à desigualdade, não pode faltar a área de assistência social, cuja função básica é a de garantir as condições mínimas e imprescindíveis ao processo de desenvolvimento das famílias pobres. 

Por outro lado, a educação, tanto em estrito, quanto em lato sensu, deve ser um componente básico, por estar na raiz dos problemas sociais, econômicos e ambientais.

Seja qual for o tema, acabamos nos defrontando com fatores ligados à saúde, ao trabalho, à habitação, à segurança e ao desenvolvimento econômico. 

Enfim, uma análise sistêmica da realidade nos permite identificar áreas prioritárias, mas o governo necessita participar, e de forma intersetorial.

Além disso, mesmo em governos altamente centralizados, existe uma divisão de responsabilidades com as administrações locais. Assim, necessitamos também envolver os diferentes níveis de governo.

Como a intersetorialidade e a articulação entre níveis não é uma prática usual em governos, passa a ser indispensável instaurar uma nova institucionalidade que permita essa integração.

Por outro lado, temos de ter clareza de que a participação de governos embute sérios riscos. 

Em primeiro lugar, governos são entes eminentemente político-partidários, o que se choca com a proposta suprapartidária das Parcerias Multissetoriais.

 Além disto, mudanças administrativas parecem ser um grande fator de risco. Por outro lado, a existência de níveis elevados de corrupção pode inviabilizar uma parceria.

Diminuir os “efeitos colaterais” ligados à participação dos governos passa a ser, portanto, um grande desafio a ser enfrentado pelas parcerias. 

Isso demanda tempo, metodologias específicas e resiliência. 

No caso do Pará, a expectativa era de que a própria consolidação do processo colaborativo pudesse se constituir em instrumento para vencer esse desafio. 

A esperança de que o caráter multissetorial desse tipo de parceria pudesse gerar os antídotos necessários aos desafios representados pela presença dos governos não se confirmou totalmente, pelo menos no curto período de cinco anos, previsto para o Pacto.

2. Quem mais não pode faltar

Além dos governos, já existe um consenso sobre a necessidade de se envolver o terceiro setor, protagonista da maior parte dos movimentos de garantia de direitos e com grande experiência acumulada em projetos voltados para o atendimento a grupos mais vulneráveis.

Organizações não governamentais, entretanto, necessitam de recursos financeiros para cumprir seu papel. Neste sentido, a participação desse setor depende da existência de recursos específicos destinados a garantir sua atuação. 

Um terceiro ator social, que vem ganhando destaque nos esforços de construção de sociedades mais justas, é o empresariado. 

Cresce a contribuição desse setor, quer por meio de ações de responsabilidade social e de voluntariado corporativo, quer por meio de institutos e fundações empresariais, quer por via da filantropia de indivíduos ou famílias de empresários.

Este setor entende a importância de se maximizarem os resultados, também na área social, mas precisa ser convencido de que somente o efeito sinérgico, gerado pelas parcerias, pode permitir um efetivo aumento do impacto social das ações de cada um.

Além disso, precisam ter clareza de que seu papel não se restringe à oferta de recursos financeiros, podendo contribuir nos campos programático e de gestão. 

Assim, torna-se importante que se ofereça, ao empresariado, um cardápio de possibilidades de cooperação para que escolham as mais adequadas.

Por outro lado, uma parceria multissetorial, cuja essência é a mobilização do apoio de amplos setores sociais e a integração desses esforços, não pode deixar de envolver formadores de opinião, incluindo tanto a mídia tradicional quanto os chamados “formadores de opinião”. 

Nesse grupo, incluem-se artistas e esportistas, além de líderes religiosos de diferentes credos e youtubers que se disponham a mobilizar a opinião pública e promover a causa-foco da parceria.

Além disso, não se pode esquecer a enorme contribuição que pode ser dada pelas universidades, por intermédio de suas principais funções: ensino, pesquisa e extensão universitária.

Finalmente, o envolvimento de órgãos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas ou a Bancos de Desenvolvimento (BID e BIRD) agregam experiências internacionais às propostas da parceria e contribuem para aumentar sua credibilidade e legitimidade.

Infelizmente ainda é tímida e extremamente burocrática a participação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) em propostas de promoção social. 

Apesar de haver uma cota de investimento social demandada das empresas financiadas, são elas que decidem sobre o foco de atuação, diminuindo consideravelmente o impacto, por conta da grande pulverização e falta de articulação. 

Devo confessar que, no caso do Pará, tivemos muitas dificuldades, tanto na mobilização, quanto na manutenção deste conjunto tão diferenciado de parceiros. 

O processo colaborativo enfrentou incompreensões, falta de confiança mútua, dinâmica político-partidária, estruturas hierárquicas, mudanças administrativas, enfim, lógicas e culturas diferenciadas.

Usando uma metáfora, tínhamos um conjunto de músicos, alguns muito talentosos, outros iniciantes em seus instrumentos, tendo de enfrentar o desafio de, por meio de uma parceria, compor uma verdadeira orquestra.

3. Não desanime com os constantes recomeços

A estruturação de uma Parceria Multissetorial (PMS) é um processo não linear, que se assemelha a uma “onda”, com avanços e recuos.

O conjunto de parceiros de uma PMS muda continuamente (inclusões, substituições, desistências), o que exige um processo contínuo de informação, convencimento e comprometimento. 

No caso do Pará convivemos, durante nossa atuação no Pacto, com cinco diferentes secretários de educação, o que representou uma série de mudanças substantivas também no segundo escalão.

Entre os membros não governamentais, as mudanças aconteciam com a adesão de novos parceiros, em função do processo progressivo de mobilização.

Fundamental nesta questão é a concepção de um KIT Boas-Vindas, com informações básicas sobre o problema, as propostas de solução, os princípios, o processo e os resultados pactuados.

Por outro lado, muitas vezes há uma discrepância entre o que é dito e o que é feito, prejudicando a confiança, gerando atrasos no processo, gasto de energia com falsas promessas e…… produzindo resistências e desistências.

A competição pelo crédito é alta, gerando ciúmes, às vezes em relação à própria Organização Estruturante. Este sentimento parece ser inerente ao próprio processo, necessitando ser explicitado e negociado.

A motivação precisa ser constantemente renovada com comunicação continuada, divulgação de resultados, reconhecimento e celebração dos avanços. 

4. A orquestra precisa de uma partitura

Parcerias Multissetoriais são redes sociais, formadas por organizações ou indivíduos, envolvidos direta ou indiretamente com uma dada questão, de alta complexidade e caráter multidimensional.

A constituição desse tipo de parceria depende, na maioria dos casos, da existência de um grave problema, da consciência de sua gravidade e da percepção do quanto ele afeta a vida de muitos setores.

No limite, o exemplo mais forte seria o de uma grande catástrofe natural, quando todos se dispõem a contribuir, independentemente da posição econômica, social, cultural, religiosa ou ideológica, em uma dinâmica horizontal, sem uma estrutura hierárquica definida.

A questão da educação no Pará se assemelhava a uma catástrofe social que condenava 65% dos jovens paraenses a não concluir sua educação básica, o que os condenava ao desemprego, ao subemprego ou à morte precoce. 

Que condenava a sociedade a conviver com altos índices de desigualdade e de violência. 

Que condenava o setor privado a ter de lidar com baixos níveis de capital humano e de produtividade. 

Que induzia o estado a admitir que não conseguiria, sozinho, reverter aquela situação.

Estavam dadas, no Pará, as condições para que “músicos” de diferentes setores manifestassem o desejo de participar da proposta de uma Parceria Multissetorial para enfrentar o problema. 

Entre “a intenção e o gesto”, entretanto, havia um longo caminho de desafios a ser percorrido.

Em primeiro lugar, seria importante ressaltar que parecia haver uma contradição básica entre a vida cotidiana – baseada no individualismo, na competição, na setorização, nas relações verticais – e uma proposta de parceria, fundada na lógica do bem comum, da cooperação, da integração entre setores, das relações entre diferentes.

Tal contradição dificultava enormemente a constituição da “orquestra”, que exigia um processo colaborativo entre os “músicos”, desde a primeira etapa de sua implantação. 

Esta primeira etapa correspondia justamente à concepção de uma “partitura” que permitisse, a todos, uma visão comum sobre o ponto de partida, o ponto de chegada, o melhor caminho e a responsabilidade de cada um neste caminhar.

A “partitura”, que deveria funcionar como elemento catalisador e harmonizador das ações dos diferentes parceiros, era a Agenda Comum, construída de forma participativa, contendo a meta, os resultados e um Plano Estratégico de Ações Integradas.

Em torno dessa Agenda Comum, deveria intensificar-se o processo progressivo de mobilização de parceiros. 

No caso do Pará, não bastava apoiar genericamente a ideia de melhorar a educação no estado. Era necessário estar de acordo com a Agenda Comum e aderir formalmente ao Pacto, para fazer parte daquela “orquestra”.

5. Quem deve ser o maestro e por quanto tempo?

Assim como uma orquestra não existe sem o trabalho de um maestro, uma Parceria Multissetorial exige a contribuição de uma Organização Estruturante (OE).

Cabe a ela constituir um grupo inicial de parceiros; coordenar um processo de planejamento cooperativo, que produza uma Agenda Comum; mobilizar, de forma progressiva, parceiros considerados estratégicos, em função dessa agenda; apoiar os órgãos responsáveis pela implantação dos projetos prioritários; manter uma comunicação continuada entre parceiros e com a sociedade; desenvolver estratégias de reforço à identidade grupal; acompanhar e avaliar os resultados, promovendo o reconhecimento dos avanços; além de conceber e apoiar a implantação de uma governança multissetorial e descentralizada. Ufa, muito trabalho!

Como foi destacado anteriormente, a OE é de fundamental importância em todas as diferentes fases da vida de uma Parceria Multissetorial. O exercício desta função demanda legitimidade, competências específicas de coordenação, facilitação, mediação de conflitos, capacitação, além de habilidades relativas a um novo tipo de liderança: liderança-ponte.

A primeira questão a ser enfrentada refere-se a quem melhor poderia exercer este papel. Nossa experiência parece apontar no sentido de que a existência de uma organização externa, mais “neutra”, permitiria um maior distanciamento, com relação à estrutura de poder, no âmbito da parceria.

Ainda utilizando a metáfora da orquestra, é preciso que se tenha claro que a função da OE não é a de um diretor, mas de um maestro, que ajuda a constituir a orquestra, a compor a partitura, conduz os ensaios e primeiras apresentações, identificando o momento certo em que ela já está suficientemente robusta, para ser regida por um dos parceiros ou por uma organização local.

Neste sentido, é preciso que a proposta de ação de uma OE Externa contemple, explicitamente, um trabalho de transferência gradativa de suas funções para este novo “regente”.

Surge, então, uma segunda questão: Qual o tempo ótimo de permanência de uma OE Externa, no processo de implantação e transferência de uma parceria?

No Pará, o Synergos exerceu efetivamente essa função por um período de quatro anos. Nossa intenção era a de apoiar a concepção, implantação e avaliação, realizando, paralelamente, a transferência desta tecnologia social. Mas qual seria a nova Organização Estruturante?

Em um primeiro momento, tentamos identificar outras organizações que pudessem assumir essa função. 

Foram cogitadas e sondadas organizações internacionais, como o UNICEF/PA; setores do governo, como a Secretaria Especial de Integração Social; e até instituições empresariais, como a Associação Comercial do Pará.

Pensou-se também na criação de um novo órgão que tivesse esta função específica. 

Todas as tentativas foram infrutíferas!

Na fase intermediária, o governo, por intermédio da Secretaria de Educação, começou a assumir efetivamente a liderança e, após a divulgação dos resultados intermediários, esse processo se intensificou, reduzindo-se progressivamente a atuação do Synergos.

A percepção era a de que havíamos atingido o tempo máximo de nossa atuação como OE, uma vez que o estado já se sentia suficientemente maduro e almejava assumir plenamente tais funções.

Em síntese, o processo de transferência não se completou e o governo assumiu a função de “maestro”, sem que tivessem sido desenvolvidas as competências básicas para essa atuação.

6. Tenha orgulho de ser membro desta orquestra

Apesar de reunidos em torno de uma agenda comum, os parceiros ainda não constituem, em uma fase inicial, uma verdadeira “orquestra”. 

Oriundos de diferentes setores, organizações e status sociais, os parceiros possuem culturas, ou seja, conjuntos de conhecimentos, valores, significados, lógicas, tempos, crenças e expectativas bastante diferenciadas.

A solidificação de uma parceria multissetorial depende da construção de uma “cultura comum” com a qual os parceiros se identifiquem positivamente.

Os parceiros devem ter orgulho de participar de uma iniciativa voltada a equacionar um problema crucial para o futuro de uma coletividade, ou seja, de fazer parte do esforço coletivo de construção de um bem comum de alto valor social.

Neste sentido, o Pacto pela Educação do Pará desenvolveu estratégias intencionalmente voltadas para a criação de uma cultura comum. 

Criou uma logomarca; compôs um hino; instituiu o “selo” de Organização Parceira do Pacto, de caráter anual, que identificava seus membros, e realizou rituais com diferentes objetivos. 

Os rituais poderiam ser cerimônias de “inauguração”, de “iniciação” ou de “celebração e reconhecimento”. 

Com vistas a celebrar e reconhecer, foi criado o Sistema de Reconhecimento do Pacto, destinado a incentivar alunos, turmas, professores, diretores de escolas, coordenadores e supervisores que apresentassem os melhores resultados ou os maiores ganhos em cada ano letivo. 

Tratava-se de incentivos de caráter simbólico (certificados) ou de alguma forma de premiação, como viagens, cursos ou bens materiais, como smartphones. A entrega, com a participação do governador, era feita em uma Cerimônia de Reconhecimento, na presença de grande público. Quase um “Oscar da Educação”.

7. A importância da metodologia

Talvez um dos fatores mais importantes numa PMS seja a utilização de metodologias que possibilitem a formação e consolidação de uma parceria, capaz de avançar, de forma colaborativa, na solução de um problema social complexo.

Como mobilizar parceiros; como fazer com que tenham uma visão holística e compartilhada do problema; como promover a criação de novas ideias e soluções que sejam fruto da cooperação; como promover transformações pessoais que sirvam de base a transformações sociais; como lidar com conflitos e diferenças de poder; como aumentar a motivação, o compromisso e a corresponsabilidade, são perguntas que vêm sendo enfrentadas com a utilização de metodologias, especificamente criadas para lidar com processos colaborativos. 

A boa notícia é que já existe um grande conjunto de instrumentos concebidos e testados, voltados para dinamizar processos de parcerias. 

Uma das falhas do Pacto talvez tenha sido a pouca utilização desses instrumentos nas diferentes fases da iniciativa.

Em primeiro lugar, a própria equipe não conhecia muitos desses instrumentos nem estava familiarizada com sua utilização. Vale lembrar que, quando a iniciativa começou, em 2012, havia pouca literatura a respeito de processos colaborativos e de suas metodologias.

Por outro lado, essas dinâmicas, menos racionais, mais criativas e emocionais, eram muitas vezes consideradas, tanto por membros da equipe quanto por parceiros (em especial os governamentais), como “pouco sérias”, gerando críticas e resistências. 

A experiência parece mostrar que, uma vez superada a resistência inicial e vivida a experiência, as pessoas começam a perceber seu valor e se envolvem, mais integralmente, com essas dinâmicas.

8. Quem não se comunica não mobiliza 

O grande desafio de uma PMS é a mobilização constante de diferentes atores, o que demanda um trabalho estratégico, no âmbito da comunicação, que se inicia com a constituição do conceito e da identidade da própria iniciativa.

Entre as metas da comunicação de uma PMS devem incluir-se: mobilizar os parceiros em torno da Agenda Comum, disponibilizar informações acerca da parceria e de seu universo temático, manter a transparência do processo, estimular e fortalecer a identidade grupal e divulgar os resultados.

Outra importante ação de comunicação são as campanhas, voltadas para os beneficiários ou para o público em geral. 

O uso de mídias sociais e de aplicativos de comunicação é fundamental, não somente para a divulgação, mas para dinamizar o contato intraparceria.

Também nesse campo, deve-se utilizar o princípio da colaboração, articulando-se os órgãos de comunicação dos diferentes parceiros.

Vale ressaltar que além do conteúdo e da forma, é de suma importância o tipo de comunicação a ser predominantemente utilizado em uma PMS.

Neste sentido, considera-se que a chamada “comunicação não violenta” pode contribuir enormemente para o sucesso de um processo colaborativo.

9. Parcerias multissetoriais custam

A implantação de uma parceria multissetorial demanda recursos específicos, tanto para o campo programático quanto para o organizacional.

No campo programático, a execução da Agenda Comum de uma PMS pode incluir a necessidade de aperfeiçoar ou aumentar a cobertura das ações já existentes e de criar novos projetos, em função das lacunas identificadas. Isso demanda um montante de recursos que deve ser cuidadosamente dimensionado.

No caso do Pará, os recursos novos para a área programática vieram por meio da operação de empréstimo do governo estadual com o BID. Além disto, os parceiros programáticos subsidiaram a implantação ou expansão de suas próprias iniciativas, ou de outros parceiros, o que representou um investimento de dezenas de milhões de reais.

Quanto aos recursos para o campo organizacional, destinado ao trabalho da OE, houve a contribuição de um conjunto de empresas, institutos e fundações para o Fundo de Sustentabilidade do Pacto. 

Esse conjunto de recursos, demandado por uma parceria, deve ser captado e gerido também segundo os princípios da cooperação e da articulação. Cada parceiro deve dimensionar sua possibilidade de contribuição, além de identificar e captar, de forma conjunta, novas fontes de recurso.

Nossa experiência no Pacto constatou uma enorme fragmentação entre as diferentes fontes de financiamento, incluindo os bancos internacionais de desenvolvimento, que atuam muitas vezes de forma paralela e até concorrente.

Verificou-se, também, a existência de fontes alternativas, como diferentes tipos de fundos, que se perdem por pura falta de orientação e articulação.

Neste sentido, a Agenda Comum de uma PMS poderia funcionar como um norte para a integração dessas diferentes fontes de recurso.

No caso do Pará, um fator altamente prejudicial foi não terem sido garantidos, desde a fase preliminar, os recursos necessários para toda a vida da iniciativa. 

Os financiamentos, principalmente para o campo organizacional, necessitavam ser garantidos a cada ano, tendo diminuído drasticamente, ainda na fase intermediária, o que restringiu as possibilidades de atuação da OE. 

10. Parceria tem poder

Experiências com parcerias multissetoriais ratificam a hipótese de que elas podem ter o poder de promover um efeito sinérgico, capaz de aumentar o impacto coletivo das contribuições de diferentes parceiros. 

Com a definição clara de uma Agenda Comum, é possível identificar os projetos realmente efetivos e integrá-los organicamente, em função dos resultados esperados.

Além de dar mais celeridade e relevância ao alcance dos resultados, as PMS podem contribuir para um maior envolvimento da sociedade com o tema-foco da parceria, criando um contexto mais favorável às transformações. 

Da mesma forma, proporcionam alguma mudança na cultura hegemônica, dominada pelo corporativismo, sectarismo e individualismo, promovendo a valorização da colaboração, a aceitação das diferenças, o aumento da confiança mútua e a corresponsabilidade com os resultados.

As PMSs podem funcionar também como mecanismos de controle social, possibilitando a transparência em todos os setores envolvidos, em especial nos governos, e diminuindo os focos de corrupção.

O Pacto pela Educação do Pará, nos seus primeiros anos, parecia ratificar essas hipóteses. 

Em apenas dois anos, apresentou resultados de processo animadores: envolvimento de parceiros-chave (financeiros, programáticos e de gestão), implantação de um sistema de governança multissetorial e descentralizado, e envolvimento de escolas e famílias.

Os resultados intermediários, em relação à meta, foram motivo de grande euforia, com o crescimento do IDEB em todos os níveis e o segundo maior ganho no Ensino Médio de todo o país.  

O primeiro grande entrave, entretanto, aconteceu quando, antes mesmo da divulgação dos resultados intermediários, ocorreu a saída dos principais parceiros financeiros, deixando a OE sem os recursos necessários para o exercício de sua função.

O processo de assunção das funções de OE pelo governo completou o processo de substituição, sem que se houvesse concluído a transferência. 

Dois anos depois, os resultados finais revelaram um retrocesso no crescimento, apesar dos importantes ganhos obtidos por Municípios-Piloto, onde os princípios da parceria foram efetivamente implantados.

O uso das aprendizagens

Um de nossos principais objetivos, com a experiência do Pacto, era o de aprender com o processo de implantação de uma Parceria Multissetorial. 

É claro que alcançar a meta desta iniciativa seria o coroamento do enorme esforço investido pelos parceiros e pela equipe do Synergos, além de uma incalculável colaboração para o futuro daquele estado Amazônico.

Este cenário, apesar de altamente desejável, era pouco factível, quer pelas características adversas do contexto, quer por se tratar de uma experiência pioneira no Brasil.

Por mais que possamos apontar muitos êxitos, tanto no processo, quanto nos resultados dos Municípios Piloto, a realidade é que a iniciativa não alcançou sua (ousada) meta e foi abortada, em nível estadual, pelo governo subsequente.

Mesmo assim, temos a certeza de ter plantado uma “semente” geradora de mudanças sistêmicas na sociedade paraense. 

Por outro lado, a série de aprendizagens oriundas desta iniciativa, serviu de base para a publicação “Colaborar é preciso: um Guia para Parcerias Multissetoriais”. 

Esperamos que este guia possa ser útil para todos aqueles que compreendem a importância e urgência de se promover a criação de Parcerias Multissetoriais, para enfrentar os complexos problemas, ligados à Primeira Infância, à Juventude, à Segurança Pública, enfim, às questões associadas à Pobreza e à Desigualdade.

No último episódio da Temporada 4, vamos apresentar uma sinopse da publicação “Colaborar é Preciso: um Guia para Parcerias Multissetoriais”, com vistas a contribuir para a criação de outras parcerias, essenciais em um contexto de reconstrução nacional, pós pandemia. 

 

 

 

 


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