Por WandaEngel -

Como vimos anteriormente, o Alvorada propiciou a implantação ou expansão de um conjunto de programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR). Este tipo de programa já vinha vencendo, de alguma forma, a resistência ao repasse de dinheiro diretamente para os pobres.

A histórica estratégia de enfrentar o problema da pobreza com a distribuição de bens materiais, baseava-se na crença de que o dinheiro “na mão do pobre” seria utilizado para bebida e jogo, e não para “botar comida em casa”.

Na verdade, o problema da pobreza era tratado através de seus sintomas e não de suas causas. Assim, para o sintoma fome, a resposta era necessariamente a distribuição de cestas básicas.

No caso do governo federal eram cestas compostas, por exemplo, com farinha de mandioca produzida em São Paulo, para ser enviada para os pobres do Pará. Com isto destruía-se a produção das “casas de farinha” daquele estado, com a consequente deterioração da economia de muitos de seus municípios.

Já os programas de transferência de renda, condicionada ou não, partiam do pressuposto de que uma das principais causas da pobreza era a carência de renda. Logo, a resposta mais efetiva, principalmente em uma etapa inicial, deveria ser a distribuição de recursos monetários. Estes recursos aqueciam o mercado interno dos municípios mais pobres, criando um ciclo virtuoso de desenvolvimento.

Os primeiros programas de transferência de renda, como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), Renda Mensal Vitalícia e Aposentadoria Rural, eram não condicionados e destinavam-se apenas a garantir um mínimo de recursos para os grupos mais vulneráveis (idosos e pessoas com deficiência).

Com estes programas, os idosos passaram a ser os “bons partidos” em suas pequenas cidades. Houve um aumento substantivo do número de jovens casando-se com os idosos nos municípios mais pobres, onde a falta de perspectiva “empurrava” adolescentes para os braços dos velhinhos e velhinhas.

Já os programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR), se propunham a avançar na busca de “portas de saída”, por meio da associação entre proteção e promoção.

Com este fim, investiam no incremento do capital humano das famílias, através de condicionalidades nas áreas da educação e da saúde. A ideia era a de que o aumento da higidez e do nível educacional das novas gerações poderia propiciar, a estas famílias, a saída da situação da pobreza, em médio ou longo prazo.

Os programas de transferência condicionada, criados ou expandidos pelo Alvorada, eram organizados por ciclo de vida, de forma a atender às necessidades específicas de cada fase.

Para a faixa de 0 a 6 anos, havia o Bolsa Alimentação; para 7 a 14, o Bolsa Escola e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e para 15 a 17, o Agente Jovem.

Juntando-se ao BPC, Renda Mínima e Aposentadoria Rural, completava-se a transferência de renda para todos os grupos etários de maior vulnerabilidade.

A associação dos programas de transferência de renda à política de assistência social, fornecia as bases para que se constituísse uma Rede de Proteção Social (RPS).

O que se entende por rede de proteção social

Conceitualmente, uma Rede de Proteção Social é uma intervenção pública, destinada a ajudar indivíduos, famílias e comunidades no manejo de situações de risco social, e apoiar aqueles submetidos à extrema pobreza.

Ou seja, uma RPS deveria evitar que famílias se tornem mais pobres e vulneráveis, por conta de choques pessoais ou sociais, além de criar condições para que os pobres superem esta situação.

Na verdade, a mais efetiva Rede de Proteção Social é aquela propiciada por parentes, vizinhos e amigos. Esta rede de solidariedade é a mais rápida resposta para os eventos que afetam uma família, como desemprego, doença, morte, separação ou prisão de um dos membros. A capacidade de resposta desta rede informal é afetada quando eventos climáticos (seca, inundações, desbarrancamentos), sociais (violência, guerra) ou econômicos (depressão, fechamento de fábricas) afetam toda uma comunidade. As políticas públicas deveriam conceber estratégias de apoio a esta modalidade de rede de proteção.

Uma rede de proteção social pode comportar diferentes tipos de intervenção, nas modalidades de seguros, subsídios e benefícios, tanto para grupos inseridos no mercado formal, quanto para os mais pobres e vulneráveis, que vivem majoritariamente na informalidade. Além disso, seria necessário garantir a oferta de auxílios emergenciais para todos os afetados por uma situação de crise.

Nossos conhecidos seguro desemprego e vale transporte, bem como toda a gama de auxílios garantidos às categorias mais privilegiadas do executivo, legislativo e judiciário, os famosos “penduricalhos” ou “mordomias”, são (teoricamente) parte da rede de proteção social, associada a empregos formais.

Já os benefícios assistenciais e as transferências de renda são intervenções da Rede de Proteção Social, voltadas para os mais pobres e informais.

Rede de Proteção Social para a superação da pobreza

A proposta da Rede de Proteção Social (RPS), para os mais pobres era: associar os programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) a serviços de proteção básica e proteção especial, promover o acesso à educação, saúde e geração de renda, e incentivar a participação em programas socioeducativos, desenvolvidos pelos Núcleos de Apoio às Famílias (NAFs).

Assim, na faixa etária de 0 a 6 anos, por exemplo, o Bolsa Alimentação se alinhava à prioridade de acesso das crianças à educação infantil e a serviços de saúde. As condicionalidades (pré-natal, registro civil, vacinação e acompanhamento peso/altura) visavam garantir o crescimento saudável, enquanto a participação das mães em reuniões socioeducativas buscava capacitá-las a contribuir para o desenvolvimento integral dos seus filhos.

A mesma lógica de proteção/promoção se aplicava às propostas voltadas a crianças, adolescentes e a jovens.

A engenharia por trás da Rede de Proteção Social

A concepção da Rede de Proteção Social voltada para a superação da pobreza incluía uma verdadeira “engenharia social” que se iniciava pela construção, de forma colaborativa com as famílias, de um Plano de Desenvolvimento Familiar.

Deste plano constava um diagnóstico da situação da família e das demandas específicas, das metas e prazo para a “graduação”, além disso definiam-se as responsabilidades, tanto das famílias, quanto dos gestores.

O processo de promoção, baseado neste plano, incluía ações socioeducativas; encaminhamento para serviços, de acordo com a demanda específica; acompanhamento e avaliação das condições familiares.

Nas reuniões sistemáticas, nas quais se desenvolviam as ações socioeducativas, eram tratados temas de interesse das famílias, como valor da escola, violência doméstica, desenvolvimento infantil, alimentação saudável, educação financeira e gravidez na adolescência.

A principal meta do processo de promoção era a “graduação” das famílias, quando elas sairiam do programa e seriam encaminhadas para programas subsequentes de inclusão produtiva.

Nunca se pensou na permanência “ad infinitum” das famílias na Rede de Proteção Social, pois sempre se acreditou na capacidade das famílias superarem sua situação de pobreza, desde que se lhes oferecessem as condições básicas para isto.

O infográfico abaixo dá uma ideia geral da proposta da Rede de Proteção Social para a superação da pobreza.

A evolução da Rede de Proteção Social

Em uma viagem com o presidente Fernando Henrique para o Nordeste, no início de 2001, tive a oportunidade de discorrer sobre a existência desta Rede de Proteção Social.

Conversamos também sobre a necessidade de dar-lhe consistência, através de um Cadastro Único. Este instrumento deveria ser capaz não somente de articular os programas de TCR, mas de identificar sobreposições e lacunas no atendimento.

Na cerimônia que se seguiu, o presidente já citou, como uma das principais ações do governo, na área de combate à pobreza, a “nossa Rede de Proteção Social”.

Estava dado o sinal verde para que iniciássemos o processo de construção do Cadastro Único, que propiciaria a consolidação da Rede de Proteção Social, por meio da integração dos programas, sob a denominação de Bolsa Família.

Mais informações sobre a Rede de Proteção Social podem ser encontradas nesta apresentação.

No Episódio 11, vamos desvendar “a verdadeira história” do Cadastro Único das Famílias Pobres (CadÚnico). Nele você vai encontrar detalhes da concepção e implantação deste que é o mais importante instrumento de gestão de políticas públicas de superação da pobreza, tendo inclusive servido de base para a transformação da Rede de Proteção Social no Bolsa Família.