Wanda Engel

Por WandaEngel - 12/05/2021

Educação IDEB Pacto pela Educação Pará Parcerias Multissetoriais Trajetória

Em 2012, o Synergos Institute publicou um artigo, escrito por John Heller, sob o título “Ten Lessons on Multi-Stakeholder Partnerships”, analisando os aprendizados referentes à sua experiência com quatro Parcerias Multissetoriais: The Partnership for Child Nutrition (Índia), African Public Health Leadership and Systems Innovation Initiative (Namíbia), the Aboriginal Leadership Initiative (Canadá) e Agricultural Transformation Agency (Etiópia).

Alguns anos depois, e com base na experiência do Synergos Brasil, na concepção, implantação, validação e transferência do Pacto pela Educação do Pará, desenvolvida entre agosto de 2012 a julho de 2017, resolvemos revisitar os insights de Heller, ratificando ou retificando os aprendizados anteriores.

Além disto, sistematizamos outras 10 aprendizagens, já como fruto da experiência com o Paco.

Nossa proposta é a de começar pela análise dos 10 aprendizados prévios e, no próximo episódio, discorrer sobre as novas conclusões.

Aprendizagens de 2012

1. Vá sozinho… se puder.

Esta diretriz era baseada na constatação de que trabalhar em parcerias é quase sempre muito difícil e exige mais tempo do que atuar sozinho. A partir daí, Heller sugeria que fosse feita uma profunda reflexão sobre a natureza do problema e a possibilidade de se alcançar resultados satisfatórios, mesmo sem trabalhar em parceria.

Apesar de concordar com o fato de que é possível ter resultados meritórios em “carreira solo”, constatamos uma consistente limitação das ações isoladas, tanto em termos de cobertura, quanto de impacto e de sustentabilidade.

A enorme pulverização das ações sociais parece ser um fator de crucial importância na diminuição do impacto dos recursos e esforços despendidos.

Ações individuais podem até ser altamente meritórias, mas tendem a ser pouco relevantes.

Por outro lado, a questão dos resultados educacionais no estado do Pará era tipicamente um problema que exigia uma abordagem colaborativa.

Tratava-se de um fenômeno de alta complexidade, que afetava diferentes setores sociais, e que já contava com uma certa consciência, tanto por parte do governo, quanto do setor privado, sobre sua gravidade e a urgência de se buscar uma solução para ele.

O Pará, 2º maior estado do Brasil, com rica variedade de biodiversidade, minérios e cultura, enfrentava problemas de natureza humana, social, econômica e ambiental, tendo, como maior desafio, reverter o cenário educacional, responsável pela reprodução da pobreza e da desigualdade.

A gravidade do problema convivia com uma grande quantidade de iniciativas governamentais, do empresariado e da sociedade civil que não conseguiam reverter o ciclo vicioso no qual o estado estava mergulhado.

Como a estrutura da educação brasileira dividia a responsabilidade por sua efetividade entre os diferentes níveis (federal, estadual e municipal), a transformação dos resultados exigia, em primeiro lugar, uma parceria vertical que articulasse estes níveis.

O fato de que a educação afetava e era afetada por diversos setores sociais (assistência, saúde, cultura e segurança) e econômicos (crescimento econômico, trabalho e produtividade), impunha o estabelecimento de parcerias intersetoriais e de caráter público privado.

Em resumo, o avanço, na busca de soluções para o grave problema da educação no estado do Pará, demandava, sem dúvida, a construção de uma Parceria Multissetorial. Qualquer proposta setorial ou puramente governamental estaria fadada ao fracasso.

2.Começar é metade da batalha

Ratificando o aprendizado prévio, a experiência brasileira confirmou a enorme importância de se dedicar tempo e reflexão ao período de gestação da proposta.

Assim, após o sinal verde, emitido pelo Governador, iniciamos o longo processo de preparação do Pacto.

Isto porque uma das condições indispensáveis para o início de uma Parceria Multissetorial é a decisão política do chefe de governo.

Neste sentido, o governador do Estado, compreendendo a profundidade e a abrangência do problema, bem como o valor das parcerias para seu enfrentamento, deu sua “benção” à proposta.

Governador Simão Jatene: um entusiasta propulsor do Pacto pela Educação do Pará

Por outro lado, este “querer fazer” do governo necessitava, para sua operacionalização, de outros dois componentes essenciais: “poder fazer” e “saber fazer”.

No campo do “poder fazer”, os recursos financeiros, oriundos de uma operação de empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da ordem de U$ 356M para a área de educação, representaram um fator de enorme importância, funcionando, inclusive, como elemento desencadeador da própria proposta.

Restava o “saber fazer”, ou seja, o conhecimento necessário para estruturar e implantar uma Parceria Multissetorial.

Muito contribuiu, para isto, a existência de uma organização, como o Synergos Brasil, com a capacidade e o reconhecimento necessários para exercer as funções de Organização Estruturante da parceria.

Ocorre que não bastava contar com o apoio do chefe de estado. Era necessário envolver também os gestores públicos responsáveis pela execução da política educacional, em diferentes níveis.

O objetivo era criar a consciência da necessidade daquela parceria, além de promover uma percepção de “pertencimento” em relação à proposta.

Como já foi mencionado, esta necessidade nos levou à realização de encontros, envolvendo 738 profissionais da educação, com atuação nos 144 municípios, para disseminar a ideia e levantar sugestões sobre as diretrizes de um planejamento estratégico colaborativo.

Um dos muitos encontros de mobilização de gestores e profissionais da educação

Além do governo, foram identificados parceiros estratégicos no setor privado, para a constituição de um Grupo Inicial, formado por gestores da Secretaria de Estado de Educação (SEDUC) e dirigentes de institutos e fundações empresariais.

Parte destes institutos passou a contribuir para o fundo de apoio financeiro à atuação do Synergos como Organização Estruturante.

Isto porque havia ficado definida, como diretriz de trabalho do Synergos, não receber dinheiro do Governo (nem dos recursos do empréstimo com o BID), como forma de garantir uma certa autonomia e reforçar a ideia de que o Pacto era uma iniciativa da sociedade.

Enfim, muito trabalho foi feito nos quase nove meses que precederam o lançamento do Pacto em 2013.

Este tempo, necessário para a gestação de seres humanos, foi também essencial para estruturar uma proposta colaborativa, destinada ao enfrentamento de um dos mais complexos problemas sociais do Pará e do Brasil- a inaceitável qualidade de sua Educação Básica.

3. Faça sua lição de casa

No documento de Heller, a “lição de casa” referia-se à realização de uma pesquisa prévia que permitisse o diagnóstico correto da situação (“análise da situação”), dos principais interessados (“análise dos parceiros”) e da abordagem mais adequada (“planejamento do processo”).

Nossa experiência corrobora essa premissa, especialmente no que se refere à análise da situação, que deve ser feita por meio do chamado pensamento sistêmico.

Constatamos que apenas com uma análise sistêmica, realizada pelo Grupo Inicial de Parceiros, é possível visualizar a multidimensionalidade do problema, estabelecer nexos de causalidade e vislumbrar “pontos de alavancagem” que auxiliem na definição de estratégias intersetoriais prioritárias.

Esta análise (sistêmica) da situação, no caso do Pacto, necessitou ser realizada também com cada grupo de novos parceiros, para que se rompesse, com todos os envolvidos, a lógica dominante da setorização.

A falta de clareza sobre a importância de realizar este tipo de exercício, de forma recorrente, fez com que enfrentássemos sérios problemas de compreensão sobre a importância de incluir parceiros de diferentes setores na parceria.

No caso do Pará, durante a “análise da situação”, foi feito um “diagnóstico das demandas”, com a definição da meta e dos principais resultados, e um “diagnóstico das ofertas”.

Neste sentido, foi realizado um levantamento de projetos e programas existentes nos diferentes setores do governo, bem como os de iniciativa da sociedade civil. Este “diagnóstico da oferta” confirmou uma enorme fragmentação de ações voltadas para enfrentar o problema.

Um segundo passo foi a seleção daquelas iniciativas consideradas realmente relevantes para o alcance da meta e dos resultados. Foram também identificadas lacunas que deveriam ser alvo de novos programas.

Partiu-se, então, para o planejamento do processo, com a definição de um Plano Estratégico do Pacto, com metas, resultados e projetos prioritários, que passou a constituir a Agenda Comum, em torno da qual foram mobilizados novos parceiros.

4. Identifique as lideranças-ponte

As aprendizagens anteriores reconheciam a importância da identificação das chamadas lideranças-ponte, essenciais a um processo colaborativo, típico das parcerias multissetoriais.

Nossa experiência no Pará confirma a importância desta identificação, mas ressalta a dificuldade de encontrar líderes-ponte em todos os setores considerados essenciais.

Este tipo de liderança é raro, especialmente nos níveis mais elevados das equipes de governo. Ela é encontrada, mais frequentemente, entre profissionais de níveis mais baixos da hierarquia, detentores de pouco poder decisório.

Identificar líderes-ponte, em qualquer escalão do governo, e fortalecê-los, é uma estratégia indispensável.

Entretanto, incentivar atitudes de liderança-ponte, entre gestores, parece ser tanto mais eficaz, quanto difícil de realizar.

Evento de implantação de Conselho Municipal de Tucuruí, com a participação de Licurgo Brito: um líder-ponte da equipe de gestão da SEDUC

A experiência parece demonstrar a necessidade de se conceber e executar um programa voltado especificamente para a formação de líderes-ponte, com foco nos diferentes setores estratégicos, mas com prioridade para os parceiros governamentais.

5. Desapegue

As aprendizagens anteriores ressaltavam o fato de que trabalhar em parceria envolvia abrir mão de crenças arraigadas, alterar visões cristalizadas do mundo e renunciar ao controle.

Nossa experiência também demonstrou a dificuldade de se lidar com parceiros de diferentes origens, valores, conhecimentos, lógicas, crenças, enfim, com culturas diversificadas, em uma proposta de ação colaborativa.

O que atrai os parceiros, inicialmente, é o compromisso com uma Agenda Comum, mas a manutenção da parceria depende de um intenso trabalho de construção da confiança mútua, necessária ao estabelecimento do diálogo.

Este trabalho inclui mudanças nas percepções dos parceiros sobre si mesmos, sobre os outros e sobre o mundo, e exige intencionalidade e técnica por parte da Organização Estruturante.

Outro aspecto ligado ao desapego, e vivenciado por nossa equipe no Pará, referia-se à própria função de Organização Estruturante do Pacto.

Ao exercer esta função, atuando como elemento catalisador dos processos, buscamos agir de forma cada vez mais discreta, com o intuito de diminuir os “ciúmes”, fortalecer os sentimentos de pertencimento e de corresponsabilidade, além de garantir o crédito aos parceiros envolvidos.

A consequência desta estratégia foi uma gradativa “invisibilidade” do trabalho do Synergos, o que acabou dificultando o processo de captação de recursos. A questão, neste caso, é a de como encontrar um “nível ótimo de desapego”.

6. Engaje a comunidade

A experiência do Synergos Institute, indicava que as parcerias frequentemente atuavam em um único nível, separado das realidades vividas pelas pessoas a quem queriam ajudar, desperdiçando seus conhecimentos sobre a problemática vivida e as possíveis soluções por elas formuladas.

Com base neste aprendizado, o grande desafio do Pacto, que começou no nível estadual, foi o de chegar até as escolas e apoiá-las na mobilização de sua própria comunidade.

Deve-se ressaltar o fato de que se tratava do estado do Pará, com seus 1.248.000 quilômetros quadrados, suas 11.037 escolas, seus 226.918 profissionais de educação, com uma grande diversidade ambiental e étnica. Realmente um desafio!

Além da criação de um Sistema de Governança participativo e descentralizado, que articulava Comitês nos níveis estadual, municipal e escolar, o Pacto implantou estratégias de mobilização que chegavam até o “chão da escola”.

A principal estratégia foi a de mobilizar o sistema estadual e os sistemas municipais para que envolvessem suas escolas na proposta do “Dia do Pacto na Escola”.

Para garantir um alinhamento básico, as escolas recebiam uma cartilha orientadora de atividades que poderiam ser desenvolvidas, que incluíam mobilização prévia, oficinas e atividades lúdicas, envolvendo os principais parceiros da escola.

Sugeria-se que a escola discutisse com a comunidade seus principais desafios para atingir a meta proposta pelo Pacto, levantasse sugestões sobre ações estratégicas e identificasse possibilidades de colaboração. A escola deveria aproveitar este evento para instituir seu Comitê do Pacto na Escola.

Uma segunda estratégia para atingir a comunidade, neste caso as famílias dos alunos, foi a Campanha Família Educadora. Esta iniciativa contou com a participação de empresas locais que se responsabilizavam pela reprodução do material (cartilha e cartazes), além de divulgá-la junto a seus colaboradores.

7. Pense grande, mas comece pequeno.

O decálogo inicial de aprendizagens ressaltava a importância de se articular visões para mudanças em grande escala e, ao mesmo tempo, atuar com pequenos passos.

Infelizmente este conselho não foi seguido à risca na experiência do Pacto. No afã de aproveitar a oportunidade de atuar em todo o (vasto) território paraense, pensamos grande e … começamos grande.

Pensávamos que a estratégia de se implantar uma governança participativa e descentralizada daria conta da amplitude da proposta. Ledo engano!

Não nos demos conta, inclusive, das dificuldades de envolver municípios governados por opositores ao governo, além de áreas indígenas, quilombos e de populações ribeirinhas.

Prepotência? Excesso de otimismo? Não sei. Na verdade, se tivesse de implantar uma nova Parceria Multissetorial, restringiria sua área de atuação a um município ou, no máximo, a uma região metropolitana.  

O grande avanço, no enfrentamento do problema de termos começado “muito grande”, ocorreu com a proposta de prototipagem, referente aos Municípios Piloto do Pacto.

Como já foi dito, aos municípios que aderissem a esta iniciativa, que representava o compromisso com a implantação do conjunto das propostas do Pacto, seria reservado um tratamento diferenciado por parte do governo do Estado, o que efetivamente não ocorreu.

A proposta, lançada em 2015, contou inicialmente com a adesão de 18 municípios, chegando a 40 municípios em 2016 e a 67 em 2017, ou seja, a quase metade dos 144 municípios do estado.

A adesão deveria ser formalizada num Termo de Compromisso, firmado pelo Prefeito e pelo representante de uma Empresa Parceira, na presença do Governador.

Apesar de não contar com o prometido “tratamento diferenciado”, o processo de mobilização realizado nos municípios gerou de fato “resultados diferenciados”.

Comparando os resultados de 2013 com os de 2015, os 18 Municípios Piloto do Pacto, que aderiram em 2015, apresentaram crescimento acima da média estadual. O município de Ulianópolis, que conseguiu mobilizar o maior número de empresas parceiras (32), superou a meta projetada para o ano de 2021, tornando-se um verdadeiro “case de sucesso”.

O Pacto do Município de Canaã dos Carajás, cuja empresa parceira era a Vale, teve sua experiência, como Município Piloto, disseminada e premiada em eventos nacionais e internacionais.

8. Trabalhe em múltiplos níveis simultaneamente

Para provocar mudanças abrangentes, o Synergos Institute havia constatado que trabalhar simultaneamente em múltiplos níveis poderia ser muito eficiente.

Assim, as Parcerias Multissetoriais deveriam conjugar esforços no nível macro (liderança e política), nível médio (gerência e supervisão) e micro (trabalho de campo).

Em nossa experiência, agir em diferentes níveis representava atuar, de forma descentralizada, no nível estadual (macro), municipal (médio) e escolar (micro).

Em um estado com as dimensões e características geográficas como o Pará, chegar a estes níveis já era um grande desafio. Além disto, havia o perigo de que a descentralização pudesse resultar na fragmentação da proposta.

Neste sentido, a questão era de como atuar, de forma descentralizada, mas coordenada, nos níveis macro, médio e micro. Em outras palavras, como fazer com que o Pacto, com seu caráter de parceria multissetorial, operasse de forma orgânica e integrada.

Como já foi dito, o Pacto foi lançado, inicialmente, no nível estadual, em torno de uma Agenda Comum que incluía a meta de aumentar em 30% os resultados educacionais, medidos pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), em todos os níveis, até 2017.

Para o alcance desta meta, foram definidos sete resultados: aumentar o desempenho dos alunos, diminuir a evasão, capacitar profissionais da educação, melhorar a infraestrutura, qualificar a gestão, mobilizar a sociedade, especialmente as famílias, e utilizar tecnologia da informação.

Esta meta e estes resultados eram a espinha dorsal que evitava a fragmentação.

A governança do Pacto era exercida, no nível macro, por um Comitê Estadual, com uma composição público-privada, trabalhando em função da agenda Comum e intersetorial.

Reunião do comitê Estadual do Pacto

Esta mesma proposta foi feita a cada município, que deveria alinhar seu Plano Municipal de Educação às metas e aos resultados do Pacto e constituir seu próprio Comitê Municipal.

A seguir, cada escola foi incentivada a fazer o mesmo com seu Plano Político Pedagógico e criar um Comitê do Pacto na Escola.

Desta forma, o Pacto passou a funcionar como uma rede articulada (não hierárquica) de muitos Pactos, nos níveis estadual, municipal, escolar (e mesmo pessoal), estruturada em torno de uma Agenda Comum, direcionada ao atingimento de uma meta e sete resultados.

Era muito difundida a ideia segundo a qual o Pacto só teria sucesso se cada paraense fizesse um pacto pessoal com a melhoria da educação do seu estado.

9. Mude os arranjos institucionais.

Há uma década, dizia-se que um componente-chave para alcançar mudanças era realizar transformações nos “arranjos institucionais”, alterando a natureza das instituições ou o relacionamento entre elas.

Seguindo esta orientação, o Pacto apoiou a promoção de importantes mudanças institucionais, tanto dentro da Secretaria Estadual de Educação, quanto em suas relações com os parceiros.

Inicialmente, a implantação do Plano Estratégico demandou mudanças no arranjo institucional da secretaria, com a redefinição de papéis e de responsabilidades, a criação de uma estrutura composta por um responsável por cada um dos sete resultados e um líder para cada programa relacionado a estes resultados.

A necessidade do monitoramento do processo de implantação definiu a criação, com o apoio do Synergos, de um Escritório de Projetos.

Por outro lado, buscou-se a institucionalização da proposta de governança do Pacto. Para isto, foi criado, por decreto, um Sistema de Governança do Pacto, constituído por comitês em diferentes níveis. Este decreto normatizava a estrutura, a composição e o financiamento dos comitês, incluindo papéis e responsabilidades de cada membro.

Um segundo passo, no sentido da institucionalização destes comitês, foi sua articulação com os Conselhos de Educação, existentes obrigatoriamente nos diferentes níveis, buscando a sustentabilidade da proposta.

10. Meça o tangível, bem como o intangível

As aprendizagens que precederam o Pacto, destacavam a importância do acompanhamento, tanto das mudanças tangíveis, quanto dos fatores intangíveis, como arranjos institucionais, tipos de relacionamento e mudanças nas atitudes.

Nossa experiência demostrou o crucial papel deste acompanhamento para a manutenção do ânimo dos parceiros. Ele dependia, porém, da explicitação de indicadores para cada tipo de resultado e da definição clara de metas intermediárias para que os parceiros tivessem clareza sobre os avanços e os desafios.

No caso do Pacto, os resultados tangíveis tinham como fonte o Sistema Nacional de Avaliação que media, a cada 2 anos, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Este sistema permitia verificar o avanço dos resultados e sua comparação com outras unidades da federação.

Com o Pacto, foi implantado também o Sistema Paraense de Avaliação Educacional (SisPAE) de caráter anual e com alto grau de comparabilidade com o sistema nacional. Ele foi implantado de forma experimental em 2013 e vinha ganhando consistência, desde 2014.

Estes sistemas, entretanto, principalmente o nacional, demoravam cerca de oito meses para divulgar seus resultados. Assim, os primeiros dados, que permitiram avaliar e comparar nacionalmente os ganhos, foram os aferidos em 2015 e divulgados em agosto de 2016.

Neste extenso período de quase quatro anos sem resultados tangíveis, instalou-se, principalmente entre os parceiros que subsidiavam o trabalho do Synergos como Organização Estruturante, um certo desânimo que, associado à grave crise econômica que se instalava no país, definiu o fim do apoio financeiro de algumas destas instituições.

No que se refere aos resultados intangíveis, aprendemos sobre a importância de explicitá-los de forma participativa, de definir claramente indicadores de processo, e, se possível, de estabelecer metas anuais ou bianuais, de forma a acompanhá-los e divulgar seus resultados.

Como as mudanças na área social são lentas, é crucial que se identifiquem possíveis “milagrinhos” a curto prazo, para alimentar nos parceiros a “fé” de que a transformação é realmente possível.

Afinal, as vitórias dependem da energia gerada pela sucessão de pequenos êxitos.

A utilidade das aprendizagens

Não há dúvida de que este conjunto de aprendizagens prévias muito contribuiu para orientar a concepção, implantação e avaliação do Pacto pela Educação do Pará.

Mesmo assim, devo confessar que algumas destas orientações, como no caso de “Pense grande, mas comece pequeno”, foram deixadas um pouco de lado, por conta do entusiasmo gerado pela incrível oportunidade de se implantar aquela experiência, em um estado tão necessitado como o Pará.

Na maioria das vezes, assim como acontece quando utilizamos o “Waze”, não seguir as orientações nos rendeu alguns arrependimentos. Enfim, vivendo e aprendendo!

No próximo episódio você vai conhecer as novas aprendizagens, sobre as Parcerias Multissetoriais, geradas pela experiência do Pacto pela Educação do Pará. Não perca!

 


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